五原县综合行政执法改革试点工作

实施方案

为全面贯彻落实中央、自治区关于开展综合行政执法体制改革的有关要求，推进五原县政府治理体系和治理能力现代化，根据巴彦淖尔市人民政府《关于印发〈巴彦淖尔市综合行政执法改革试点工作实施方案〉的通知》（巴政发〔2016〕70号）精神，结合五原县实际，制定本方案。

一、指导思想

深入贯彻十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实“四个全面”战略布局和五大发展理念，按照巴彦淖尔市委、政府和编委的要求，将综合行政执法体制改革作为推进依法治县和社会治理的重要手段，以依法行政、综合执法为方向，以理顺综合行政执法体制机制为途径，以整合、完善和规范行政执法机构、城市管理行政执法机构、文化市场执法机构、市场监督执法机构、资源环境执法机构等为重点，探索建立适应五原县实际和经济发展要求的行政执法体制。

二、基本原则

（一）坚持权责统一、精简高效原则。合理划分职责权限，明确职能定位，理顺职责关系，整合执法职能，清理整顿和调整归并执法机构，强化执法权威，落实执法责任，提高执法效能。

（二）坚持依法推进、创新监管原则。运用法治思维和法治方式履行执法职能，在依法行政框架下，按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的要求，丰富改革内涵，提高执法效率。创新执法监管方式，加强大数据等现代信息技术在执法监管中的应用，强化执法信息共享、社会共治、联合惩戒和责任追究。

（三）坚持“两个相对分开”原则。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，深化行政执法体制改革，实现政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验职能相对分开，规范行政执法行为。

（四）坚持纵横双向整合、重心下移原则。按照“横向到边、纵向到底，两个相对集中”的要求，厘清部门行政执法职责。探索将部门内部所有执法职责和队伍归并到一个机构，由一支执法队伍行使行政执法权。整合政府部门间相同或相近的执法职能和资源，实施跨部门综合行政执法，大幅减少执法队伍种类。合理划分不同层级部门的行政执法职责权限和执法力量配置，减少执法层级，实现执法重心和执法力量同步下移。

（五）坚持因地制宜、突出重点原则。坚持以群众需求为根本，突出问题导向，把改革的重点放在与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复执法问题比较突出、专业技术要求适宜的领域。

（六）坚持统筹协调、整体推进原则。将综合行政执法体制改革试点工作与政府职能转变和机构改革、行政审批制度改革、事业单位分类改革、部门职责清理、权力清单和责任清单制度建设相结合，总体设计，综合规划、协调推进，以执法工作实效衡量和检验改革成效。

三、试点目标

通过综合行政执法体制改革，横向整合执法机构解决多头执法，纵向减少执法层级解决多层执法，推进执法下移解决基层执法力量不足的问题；进一步解决“看得见、管不着”和执法力量分散薄弱等问题。本着跨部门综合行政执法为主导、部门综合行政执法为重点的原则进行改革，进一步提高执法效率和监管水平，不断增强政府治理能力，建立适应经济社会发展要求的行政执法体制。

四、主要任务

（一）全面厘清综合执法范围和职责，构建权责统一、权威高效的行政执法体系

1.科学确定综合行政执法范围。综合行政执法改革重点在基层发生频率高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的市场监管（食品药品安全、工商质监等）、安全生产、公共卫生、文化旅游、资源环境、农林水利、城乡建设、城镇管理、交通运输、社会事业、商务以及其他适合综合执法的领域，涉及国家安全和限制人身自由的行政执法职权，不列入综合行政执法范围。依据《行政处罚法》等的相关规定，从横向和纵向两个方面，科学合理地实施相对集中处罚权、许可权和强制权，积极探索行政执法职能实施有限综合和无限综合的范围，区别不同情况与种类，既要解决裁判员和运动员集于一身的问题，又要解决“看的见的管不着、管的了的看不见”的现实问题。

2.厘清综合执法机构与政府职能部门职责关系。按照中央推行地方各级人民政府及其工作部门权力清单制度的要求，合理划分综合执法机构与政府职能部门的职责权限，厘清政府管理职能与行政执法职能的关系，应由政府职能部门承担的行政管理职能，不能交由行政执法机构行使；明确由行政执法机构行使的执法权，政府职能部门不再行使。合理划分业务主管部门与承担综合行政执法部门以及上下级部门之间的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确部门责任边界，建立健全部门间无缝衔接的监管机制。政府职能部门与综合行政执法机构之间应建立健全衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制。

3.合理划分执法机构层级之间的职责关系。全面梳理各部门现有执法职能，进一步厘清部门的执法监管职责和权限，落实执法主体责任，减少行政执法层级，消除多层重复执法。

（二）整合行政执法机构和职能，分类推进综合行政执法改革

1.推进部门内部综合执法。整合优化部门内部执法监管职能，除法律有明文规定和不宜实施集中执法的情况外，原则上对部门内由多个科室、多支队伍的行政执法职能集中归并到一个科室或者一支队伍行使，实现“一个部门（领域）一支队伍管执法”。凡将行政执法职能归并到现有部门所属执法队伍或将部门所属多支执法队伍归并整合的，相应调整职能、机构编制和人员。

(1)将五原县文化市场综合执法大队更名为五原县文化市场综合行政执法大队。将分散在文化体育广播电影电视局及其所属事业单位广播电视服务中心、旅游服务中心和体育中心的相关执法职能划入文化市场综合行政执法大队由其承担执法，在五原县区域内行使包括文化新闻广电、文物、体育、旅游等方面执法职能，仍为五原县文体局所属的事业单位。

(2)将五原县卫生监督所更名为五原县卫生计生综合监督执法大队。将分散在卫生和计划生育局的卫生监督、计划生育、爱国卫生、蒙中医药行政监督管理的相关执法职能划入卫生计生综合监督执法大队由其承担执法，在五原县区域内行使卫生计生方面执法职能，仍为五原县卫计局所属的事业单位。

(3)将五原县地方道路路政管理大队更名为五原县交通运输综合行政执法大队。将分散在交通运输局的相关执法职能划入交通运输综合行政执法大队由其承担执法，在五原县区域内行使包括交通运输、公路路政、海事等方面执法职能，仍为五原县交通运输局所属的事业单位。

(4)将五原县国土资源监察大队更名为五原县国土资源环境综合行政执法大队。将分散在国土资源局的执法职能划入国土资源环境综合行政执法大队由其承担执法，在五原县区域内行使包括国土资源、资源环境等方面执法职能，为五原县国土局所属的事业单位。

2.探索推进跨部门、跨行业的综合执法。在厘清执法权力清单的基础上，逐步减少执法部门和执法队伍，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的部门进行机构和职能整合，构建“大部门制”的综合执法新格局，切实改变多头执法、重复执法等问题。

(1)五原县住房和城乡规划建设局加挂五原县城市管理综合行政执法局牌子，下设城市管理综合行政执法大队。按照自治区党委、政府《开展推进城市管理执法体制改革改进城市管理工作试点方案》的精神，五原县住房和城乡规划建设局增挂五原县城市管理综合行政执法局牌子，下设城市管理综合行政执法大队，为五原县住建局（城管局）所属的事业单位，将原城管局集中行使的7+X相对集中行政处罚权和爱卫办、人防办地震观测站的执法职能划入城市管理综合行政执法大队由其承担执法，以五原县绕城线为界，即东至东绕城，南至南绕城（头份子村、五登云村、董头儿村、联合六八社设施农业园区除外），西至西绕城，北至北绕城，在绕城线以里区域内行使包括住建、规划、环保、交警、人防、园林、环卫、市容等方面全部或部分执法职能，为住建局（城管局）所属的事业单位。

(2)将五原县安全生产监察大队更名为五原县安全生产综合行政执法大队。将分散在经济和信息化局的相关执法职能划入安全生产综合行政执法大队由其承担执法，在五原县区域内行使包括交通运输、经信、矿山安全、职业卫生、生产制造、电力安全管理等方面执法职能，为五原县安监局所属的事业单位。

(3)将五原县农牧业综合行政执法大队更名为五原县农牧林水综合行政执法局。除法律、法规明确授权由农牧业专门机构行使的行政执法权外，将分散在农牧业局及其所属事业单位（农业经营管理局、动物卫生监督所、农机监理站、绿色食品发展中心、家畜改良站、推广中心、草原站、水产站）、林业局及其所属事业单位（森林病虫害防治检疫站、林业种苗站）、水务局的相关执法职能划入农牧林水综合行政执法局由其承担执法，在五原县区域内行使包括农牧业、林业、水利、扶贫等方面执法职能，仍为五原县农牧业局所属的事业单位。

 (4)将五原县食品化妆品监督所更名为五原县市场监督和社会事业综合行政执法局。将分散在市场监督管理局、商务和粮食局、发展和改革局、民政局及其所属事业单位殡仪馆、财政局及其所属事业单位非税收入管理局、教育局、科技局、民族宗教事务局、审计局、统计局、人力资源和社会保障局、档案局的相关执法职能划入社会事业和市场监督综合行政执法大队由其承担执法，在五原县区域内行使包括市场监督、商务和粮食、发改、民政、财政、教育、科技、民族宗教、统计、劳动社会保障等方面执法职能，仍为五原县市场监督管理局所属的事业单位。

3.下沉执法力量，下移执法重心，推进乡镇(工业园区)综合执法

(1)按照“放得下、接得住、运转得好”的要求，在8镇1乡组建综合行政执法大队，名称为××镇（乡）综合行政执法大队，为隶属于乡镇的股级事业单位。在乡镇区域内（五原县隆兴昌镇综合行政执法大队以绕城线为界，即东至东绕城，南至南绕城:头份子村、五登云村、董头儿村、联合六八社设施农业园区除外，西至西绕城，北至北绕城，绕城线以里由五原县城市管理综合行政执法大队监管，绕城线以外包括头份子村、五登云村、董头儿村、联合六八社设施农业园区由五原县隆兴昌镇综合行政执法大队监管）行使包括住建、规划、环保、交警、园林、环卫、市容等方面全部或部分执法职能。依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）精神，将城管执法局行使的市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及自治区人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权依法委托到乡镇。在此基础上，逐步将适宜由基层行使的执法职能依法委托到各乡镇。乡镇综合行政执法大队本身不具备执法主体资格，由县政府行文逐级向自治区政府申报，将住建、规划、环保、交警、园林、环卫、市容等方面全部或部分执法职能依法委托乡镇行使。

同时，乡镇成立综合行政执法领导小组，主任一般由乡镇党委副书记担任，常务副主任一般由乡镇综合行政执法大队负责人担任，副主任一般由派驻到乡镇的司法、公安、市场监督管理所等专业执法队伍负责人担任，建立常规化的联合执法检查机制。

(2)在工业园区组建综合行政执法大队，名称为工业园区综合行政执法大队，为隶属于工业园区的股级事业单位。在工业园区区域内行使包括住建、规划、环保、交警、园林、环卫、市容等方面全部或部分执法职能。依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）精神，将城管执法局行使的市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及自治区人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权依法委托到工业园区。在此基础上，逐步将适宜由基层行使的执法职能依法委托到工业园区。工业园区综合行政执法大队本身不具备执法主体资格，由县政府行文逐级向自治区政府申报，将住建、规划、环保、交警、园林、环卫、市容等方面全部或部分执法职能依法委托工业园区行使。

（三）推进综合行政执法程序建设

所有执法部门和执法队伍，必须建立执法全过程记录制度，严格规范行政执法的权限和范围，最大限度减少执法纠纷。建立健全法律监督、行政监察和社会监督管理机制，加强行政执法信息化建设，提高执法效率和规范化水平。大力培育引导社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理，推进综合执法机构与社会组织、市场中介和公民法人参与社会治理的衔接互动。执法重心下移后，要结合推行权力清单和责任清单制度，公开综合行政执法机构的具体职责、执法依据、处罚裁量基准、运行流程和监督途径，推进阳光执法。坚持以人为本、执法为民理念，全面分解落实综合执法机构及其工作人员的具体执法责任，建立健全明确清晰的监管责任体系和责任追究机制。综合执法部门要认真履行职责，实行岗位责任制，细化、明确各级各类岗位监管职责，确保责任易追溯、可追究。对事关发展环境、百姓民生、政令畅通等执法缺位的突出问题，要加大行政问责力度，监督整改落实。综合运用监察、审计、行政复议等方式，加强对综合执法机构不作为、乱作为、以罚代管等违法违规行为的监督。

（四）加强综合行政执法队伍建设

1.按照精简、统一、效能原则，在机构编制和财政供养人员总量不增加的前提下，按照“编制随职能走，人员随编制走”的原则，盘活存量、优化结构，做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，确保行政执法人员编制重点用于执法一线。清理取消没有法律法规依据、违反机构编制管理规定设置的执法队伍。确需增加执法队伍编制的，一定要严格按执法配备标准核定编制，统筹使用编制资源。

2.创新机构编制管理和队伍建设的有效机制，妥善解决综合行政执法涉及的机构编制问题。综合行政执法改革要与控编减编工作有效衔接，要向改革、管理和信息技术要编制。要从全局和战略高度，建立编制跨部门和跨区域调剂使用的长效机制，实现编制使用的最大效益。

3.创新执法人员人事管理方式。一是在明确综合行政执法人员录用标准的基础上，严把人员进口关。严格执行《公务员录用规定（试行）》，坚持“凡进必考”原则，公开招录综合行政执法人员，强化新录用人员试用期管理，加大新录用人员初任培训力度，新录用人员在试用期内未取得综合行政执法资格的，可适当延长试用期。拓宽综合行政执法人员准入渠道，通过公务员遴选、军转干部安置等形式，充实综合行政执法队伍。保持综合行政执法队伍相对稳定，新录用人员未满5年的，原则上不得调离综合行政执法部门。对政治素质好、业务能力强、工作业绩突出、群众公认的干部，要加强跟踪培养，条件成熟的优先提拔使用。二是改革后新组建的行政执法机构，其在职人员通过行政机关、参照公务员法管理事业单位和一般事业单位一并划转的，要打破原有身份界限，整合后封存人员原有身份，按照组建后的新机构重新掌握，本着“就高不就低”的原则，落实工资待遇等相关政策，逐步通过绩效管理和竞争上岗等方式加以解决。

4.建立健全执法队伍管理制度，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格的人员不得授予执法资格，不得从事执法活动。加强综合执法保障，改善执法工作条件，推动综合执法“五统一”：统一服装标识、统一执法证件、统一执法平台、统一执法专用章、统一法律文书。根据实际工作需要，经政府和编委批准，可采取劳动合同招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员，协管人员数量不得超过在编人员，并应随城市管理执法体制改革的深化逐步减少。

5.加强对执法人员法制理论和业务技能的培训，创新教育培训方式方法，拓展教育培训资源，不断提高执法队伍整体素质和执法水平。

五、实施步骤

（一）制定方案阶段（2016年12月底前）。充分调研，摸清情况，认真研究，制定五原县综合行政执法改革试点工作方案，报上级编委批准。

（二）职能整合阶段（2017年1月1日-2017年6月底）。按照市编委批准的方案，完成执法职能调整、机构人员整合、运行机制完善等工作。

（三）完善提升阶段（2017年7月-2017年底）。及时总结试点工作，研究解决存在的问题和困难，推进综合行政执法改革试点工作。

六、组织实施

（一）加强组织领导。综合行政执法涉及领域多、政策性强，情况复杂、组织协调难度大。为确保试点工作顺利推进，成立综合行政执法改革试点工作领导小组及其工作机构，负责对改革试点工作的统一领导。组长由县长担任，县委副书记为常务副组长，涉改部门分管副县长为副组长，政府办公室、县委改革办、县委组织部、编办、法制办、县委政府督查室、人社局、财政局为领导小组综合协调成员单位，住建局等涉改部门为改革成员单位（成员单位名单及职责附后），领导小组办公室设在编办，主任由李怀亮同志兼任。领导小组主要对试点工作有关重大事项进行研究、决策和部署，整体推进试点工作有序开展。办公室主要负责联系涉改单位、跟踪试点工作进展情况、总结经验做法及承担相关会务、调研培训等具体工作，研究建立工作联系会议制度、联络员制度和信息报送制度等工作制度。改革成员单位和所有行政执法主管部门作为改革实施的主体，主要负责本部门改革方案的制定、申报及实施，负责提出本部门执法职能调整和机构整合的具体意见，负责向改革领导小组及办公室报告工作进展情况，分析与研判改革中存在的具体问题。并在4月30日前，落实执法机构办公场所、设施、车辆和经费配置，建立相关制度并实现制度上墙；完成执法特色化、标准化、规范化和信息化建设；实现执法服装标识、执法证件、执法平台、执法专用章、法律文书五统一。行政执法主管部门主要负责人是本部门推进综合行政执法试点工作的第一责任人。各部门要明确职责定位，落实好改革主体责任，实施跨部门综合执法改革的，要明确一个主体责任部门，配合部门要从改革大局出发，积极协助主体责任部门做好改革相关工作。各部门试点工作要在领导小组统筹下，建立强有力的工作推进机制。

（二）强化协调配合。机构编制部门要认真履行职责，切实做好牵头协调和组织实施工作。政府法制部门要加强合法性审查和法制监督，协调解决执法争议。人社部门要加强执法队伍管理的监督指导，建立健全有关管理制度。财政部门要全面落实财政保障执法经费制度和罚缴分离、收支两条线管理制度，保障综合行政执法工作经费和能力建设经费，确保执法人员工资足额发放。政府职能部门要加强对综合行政执法部门的指导，建立健全沟通配合和业务培训机制，做到同步征询工作意见、同步布置相关工作、同步开展业务培训。综合执法机构要主动加强与有关部门的沟通与衔接，及时做好行政执法权力的承接运转工作，防止出现职能缺位和管理服务失范。每月末要向改革领导小组及其办公室报送工作进展情况。

（三）严肃工作纪律。严格执行机构编制、组织人事和财务工作纪律，确保政令畅通。特别是在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中，要按规定处理好人财物和文件案卷资料交接等工作，以保持执法工作的连续性和稳定性。相关业务主管部门要从大局出发，积极支持和配合综合行政执法工作，不得以任何形式对综合执法改革及机构编制和职能调整进行干预。

附件

五原县开展综合行政执法改革

试点工作领导小组成员单位及工作职责

政府办：负责综合行政执法改革工作的统筹协调、职能移交，相关会议的召集。

深改办：负责综合行政执法改革试点与全面深化改革的统筹、协调和指导工作。

编办：负责改革方案的制定、审核报批，指导全县改革试点工作以及部门“三定”规定和综合执法机构和人员编制的调整等工作，承担领导小组办公室日常工作。

法制办：负责权力清单制定及相关法律法规的界定、梳理；负责城市管理综合行政执法授权审批以及跨地区跨部门综合行政执法的依法审核和报批工作；负责改革方案合法性的审查、综合行政执法工作的法制监督及行政执法人员资格管理、培训等相关工作。

组织部、人社局：负责综合行政执法机构调整中的组织人事工作。

财政局：负责执法机构人员调整后经费预算划转和执法装备经费保障工作。

县委政府督查室：负责改革实施事前、事中和事后的督促检查，重点是督查改革方案的落实效果和时间进度，按照改革的整体进度鼓先促后；负责对改革过程中的不规范行为进行纠偏校正。

住建局：负责城市管理和城乡建设综合行政执法改革相关领域改革工作。

市场监督管理局：负责市场监管相关领域改革工作。

文体局：负责文化市场综合执法领域相关改革工作。

农牧业局：负责农牧林水业综合执法领域相关改革工作。

交通运输局：负责交通运输综合执法领域相关改革工作。

国土资源局：负责国土资源综合执法领域相关改革工作。

卫生和计划生育局：负责卫生计生领域相关改革工作。

安全生产监督管理局:负责安全生产领域相关改革工作。

工业园区：负责工业园区综合执法领域相关改革工作。

各乡镇：负责各乡镇所辖区域综合执法领域相关改革工作。

五原县人民政府办公室                  2017年5月19日印发

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